煎熬中的1899年:大清帝国如何彻底丧失财政权？

步天涵谷

对于大清官场的不少干部来说，1899年的夏天是一个难熬的酷暑。

从6月开始，直到10月，铁面“宰相”（军机大臣）刚毅率“中央检查组”，奉旨南下江苏与广东，清查财政，掀开了治理整顿的大幕。

两江总督刘坤一对此极为不爽，尤其是刚毅的南下正好发生在纪检部门（“御史”）参劾两江的厘金税收存在重大问题之后。刘坤一随即向中央打了报告，称病请辞。在他写给浙江巡抚德馨的私信中，牢骚满腹：“唯被言官参劾，朝廷特派刚相南来查办……鄙人屡挂弹章，抑赖圣明曲予优容，宁复以人言介意？”

其实，刘坤一有点高看自己了。刚毅南下，并不是要查办他，而是藉此展开一场财政领域的治理整顿。两江的问题，无非为中央提供了一个“抓手”和理由而已。

这场治理整顿的主要目的：一是摸清财政的家底，二是将财权尽可能多地收归中央。这其实是中央与地方争夺财权的一次拔河，是中央试图重建权威的一次火力侦察，是大清政权试图在财政上“救亡图存”的一次挣扎。

同样的治理整顿，5年之后（1904年）又进行了一次。中央派兵部左侍郎铁良，南下江苏，进行调查和整顿。此举依然激起江苏官场与民间的不满，报界甚至拿刚毅、铁良的姓氏调侃，揶揄他们是“搜刮”地方的“钢铁”（刚、铁）。

雄心勃勃的刚、铁二人，试图炼就大清国的财政“钢铁”。但这两场治理整顿，皆虎头蛇尾，不了了之，大清国加速滑向崩溃的泥潭。

疲软的中央

“刚铁”南下，治理整顿，首要的原因就是中央实在太疲软了：经历了数十年的内忧外患消耗之后，大清国的中央财政真正成了两袖“清”风，而地方督抚们的财权却日渐坐大。

这种“强枝弱干”的局面，形成于镇压太平天国运动之时，并且，不仅仅财权，甚至在敏感度更高的兵权、组织人事权这些传统上绝对不容“问鼎”的中央权力，也被大量转移到地方手中。

为了“救亡图存”，清政府不得不放手发动地方官员和士绅，而中央手上无兵无将亦无饷，唯一能够动用的资源就是“政策”。通过“给政策”的方式，中央将兵权、财权不断地下放给地方，在激发地方官员和士绅积极性的同时，也打开了“大放权”的潘多拉魔盒。

在这一时期崛起的曾（曾国藩）、左（左宗棠）、李（李鸿章）等人，不仅是中国近代军阀的肇始，也是财阀的肇始。

“兵马未动，粮草先行”，大办团练、“就地募兵”的一个重要前提，就是下放财权、“就地筹饷”。最开始，以咸丰皇帝为核心的中央，还是坚持将财权抓在手上，坚持朝廷指挥枪杆子的原则，通过饷银来调控和制衡曾国藩等坐拥雄兵的将领。其具体的体现，就是坚决不任命曾国藩等人兼任地方行政职务，将“军、政”严格分开。军队的粮饷供应，必须仰赖行政体系的支持。这一对枪杆子设防的政策，在局势复杂的战区，实际上难以执行，造成前线将领十分被动，曾国藩感慨说：“无土无财，无位无民” ，“武不能补千把外委之实，文不能辖府厅州县之官”，筹粮筹饷处处受到地方掣肘。

曾国藩一怒之下，干脆借奔丧为名，撂了挑子在老家静观局势。直到局势日益糜烂，中央不得不同意赋予其地方实权，他才出来工作。曾国藩开了口子之后，前线将领兼任地方督抚，遂成为一种与时俱进的时尚。

有兵就有财，有财就有兵，财权随同兵权一道，迅速集中到“中兴名臣”们的手中，这令曾国藩的湘军，迅速成为大清国中政、经势力最为强悍的集团。到同治二年（1863年），全国8位总督中，3人是湘军将领；全国15位巡抚中，9人是湘军将领，“至提镇两司，湖南北者，更不可胜数”。曾国藩自己坦承：“自军兴以来，各省丁、漕等款，纷纷奏留供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重。” 如果不是曾氏自我克制，湘军集团尾大不掉的局面，根本不是中央能够主动化解的。

财权的下放，意味着传统财政体系名存实亡。

这种传统体系，其“一个中心”就是中央集权，“两个基本点”则是依靠“起运存留”的中央地方分税，及依靠“奏销”的预决算制度。

所谓“起运、存留”，接近于如今的“国税”、“地税”之分。在咸丰朝之前，得力于强大的中央集权，这一体系运转得相当顺利。八旗入关之初，“起运”、“存留”各半，地方财政相当宽裕。之后，随着大局底定，地方存留被大幅削减，自康熙中叶开始，至嘉庆、道光年间，地方存留一般低于25％，财权完全集中在中央。

这种过于刚性的“计划经济”财政，极容易陷入“一收就死、一放就乱”的两难处境。中央过度征收“起运”（国税），给地方留的“存留”（地税）太少，这成为地方向民间大肆摊派的绝好理由。其中，沿袭前明旧制而向民众征收“耗羡”（熔铸白银的折耗），就是一例。

大一统、大集权的“计划经济”体系，不仅仅是大清特色，也是千百年来的中国特色，其具备强大的“集中资源办大事”——无论好事还是坏事——的能力。

这种传统的财政管理制度，必须在和平的环境下，依靠庞大的官僚机器才能运转。战乱之中，各地督抚及将领自行征兵、筹饷，“起运、存留”之别荡然无存，“奏销”也难以及时进行。天长日久，全国、全军上下皆是一笔糊涂账。

太平天国荡平之后，按照惯例，应进行军费的“奏销”。户部的各级干部摩拳擦掌，准备大发其财——没有他们的“专业”指点，“糊涂账”绝对无法符合报销的规定，这正是他们寻租的好机会。甚至，不少八旗子弟纷纷找门路到户部工作，准备大发一笔“奏销”财。

中央机枢的恭亲王、倭仁等人，都意识到了其中的危机：一旦严格执行“奏销”制度，大多数的军费账目必定难以报销，按照惯例，势必兴起大狱，这可能激起大规模的兵变。

在稳定压倒一切的关键时刻，中央审时度势，及时刹车，宣布：“所有同治三年六月以前各处办理军务未经报销之案，准将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。”曾国藩在家书中说：“感激次骨，较之得高爵穹官，其感百倍过之。”

自此，传统的“奏销”制度实际上名存实亡，并生成了“内销、外销”的新变种：地方上有选择地将那些与中央规定相符的开支上报，称为“内销”，而不相符合的不予上报，称为“外销”。 “内销”也往往不按规定填报“四柱”表单，只提交一份简单的明细。“外销”部分则完全脱离了中央财政和中央监察部门的视线，成了实际上的“坐支”。

更为致命的，为了确保中央一级的财政收入，中央退而求其次，以行政命令的方式，规定了“京饷”定额，硬性摊派给地方。这种看似强悍的做法，实际上色厉内茬，等于是变相承认：地方只要足额缴纳“京饷”，就可以自由支配其余的财政收入，而且，中央根本就不问“京饷”的饷源税种，只要真金实银。

此后，各种新增战争赔款及新政改革的开支，都通过这种摊派的方式解决。为了让地方政府接受摊派，中央一边高举组织人事权这一大棒，进行逼迫，一边高举政策倾斜的胡萝卜，不断地开口子准许地方开征新的税赋——显然，这种竭泽而渔的方式，造成了权威资源的不可持续、不可再生的滥用，在丧失了对地方财政实际控制权的同时，中央也丧失了更为宝贵的权威资源。

地方政府成为“车匪路霸”

令中央财权彻底丧失的最大漏洞，就是地方征收的“厘金”。

所谓“厘金”，得名于“值百抽一”（1%，即“一厘”）的税率，是一种贸易税。在实际执行过程中，税率并非名义上的“一厘”（1%），多数省份都在5%以上。厘金的征收对象，几乎涵盖所有商品，及商品流通的所有环节。 罗玉东在其1936年出版的《中国厘金史》中总结说，“举凡一切贫富人民自出生到死亡，日用所需之物，无一不在被课之列。”

厘金这一税种，是在镇压太平天国运动中，地方官员们创造性思维的集中体现。其始作俑者，一般认为是刑部侍郎雷以

。雷于1853年在扬州会办军务，为了解决团练经费，根据中央“就地自行筹饷”的指示精神，向本地坐商及途经本地的行商征收厘金。这一招十分见效，不久即被中央采纳，于1855年在全国范围内推广，成为继田赋、盐税之外的最大税种。

厘金的最初设计，是战时的权宜之计，取诸地方、用于地方，算是地方税，但地方政府尝到了甜头之后，就被固定下来，成了常税。地方政府对厘金的征收充满了积极性，大干快上，一时之间，全国范围内局卡林立，布如罗网，商贾行人处处要交“买路钱”，各地政府俨然成为穿制服的“车匪路霸”。

花样百出的名目，并不止这些，还有查船规费、查货规费、浮收折价、填换运照、划子钱、灰印钱、出票钱、验票钱、换票钱、苛罚等等。

为了确保厘金的征收，地方政府甚至不惜牺牲田赋和盐税等“国税”，厘金迅速成为数额最为可观的大税种。根据刚毅在1899年的报告，广东全省财税收入500余万两，其中厘金收入高达393万两，占78.2%，其余才是“地丁、盐课、耗羡、杂税”4项传统税收的总和。

厘金的设立，对本土农工商业伤害极大，而外资企业则因为条约中明确规定了只需要缴纳海关关税，而得以幸免，并因此占据了相当有利的竞争地位——这与其说是外资享受“超国民待遇”，不如说内资被迫承担“超国民负担”。这也导致大量内资纷纷依附外资，披起“洋皮”。

1896年李鸿章出访欧美，其中一个重要的使命，就是游说各国同意中国提高关税。各国一致认为，中国关税全球最低，确有必要提高，但中国必须首先取消厘金，否则无法改善投资和经商环境，关税提高之后商业更难推行。李鸿章完全认同西方对厘金的负面看法，但因为涉及庞大的既得利益集团，他一个靠边站的老干部，实际上无能为力。最终，提升关税的使命彻底失败。

从厘金创办以来，中央一直没有放弃过监控的企图，多次要求各地上报厘金的收支账目，但难以如愿；即便后来开始申报，却存在着严重的瞒报漏报少报现象。根据户部在光绪六年（1880年）的一份报告，厘金收入被压低瞒报的金额高达70%，而其办公经费支出（“局用”）被夸大瞒报的金额甚至高达80%：“（厘金）隐匿挪移，在所不免……至局用一项，或以一成开支；或正厘一两，收办公银八分；或则支销项下并无经费名目。查应出之款匿不开报，则所报收款不实不尽可知……此外洋药（进口鸦片）厘金，闻东南各省，有以百两报五十两者，甚或三十两者。此中暗亏厘课，为数甚巨。”

为了确保厘金的征收，地方政府甚至不惜与中央恶性竞争。咸丰十一年（1861年），恭亲王等报告说：“广东设有洋药抽厘总局，如有人先输五十两，即无庸在关上完纳正税。又澳门漏税之茶叶，日见其多，每百斤税银二两五钱，抽厘局只征五钱，即可任商人绕越走私，无一肯到关纳税。” 在厘金局的持续挤压下，浒墅、西新、北新三个常关甚至不能不“倒闭”。

厘金之外，地方政府还想出了各种花样繁多的苛捐杂税，甚至也不报请中央批准，自行征收。

根据1910年《广东省财政说明书》，该省的捐税名目之多，令人眼花缭乱。捐税共分正、杂、零星三大类。而且，在某种捐税之下，还有各种子目。这些捐税种类，多是零星的蝇头小税，真正是涓滴不漏。河南遂平县连麻豆、芝麻也不放过，要按重量征税，不仅扰民残民，而且大大增加了行政成本，令财政收支更为入不敷出。

地方政府成为穿制度的“车匪路霸”后，在利益驱动下，甚至连“皇纲”都敢劫。战争期间，原应上缴中央的丁、漕、盐、关等税款，都曾被劫。咸丰二年（1852年），安徽巡抚蒋文庆首开先河，将全省上下的地丁、关税及杂款，一律截留，充作军费；次年，浙江协拨湖广的饷银7万两过境安徽，又被他截留。同年，广东解往江南粮台的15万两饷银，被江西巡抚张芾截留；曾国藩则截留了过境湖南的4万两饷银……中央对此无可奈何，只能在申斥之外，予以默认。

日益坐大的地方，也开始侵蚀中央的固有税源。如买官卖官的“捐纳”，本是属于中央的特权，从战时开始，地方纷纷染指。更令中央郁闷的是，为了争夺客源，各地竞相降价销售，导致官位大贬值，“捐纳”的收入直线下降。以中央财政所得捐纳收入为例，道光年间每年可得1000万~2000万两，光绪初年就只能收到50万～60万两。

“永不加赋”过期作废

伴随着兵权、财权的下放和“被下放”，同样敏感的组织人事权、至少是财政机构的组织人事权，也开始转移到地方。各省在战时所设立的厘金局、筹款局、军需总局等，战后所设立的“善后局”、“筹防局”等，人事权皆掌控于地方实力派手中。中央财政的派出机构“布政使司”的首长“藩台”，对此毫无发言权，中央组织人事部门也根本无法插手。战后，户部令各厘局裁员，并纳入统一管理体系，均遭到地方上的软顶硬扛，无法推行。这等于是在原先的财政管理体制外，另外设立了一套新的体制。这些机构与老的机构并列，互不统属，政出多门，争夺本来就不丰厚的税源。

不少地方官，为了提高征收捐税的效率，往往将征收工作“外包”。先由“包税人”预先垫缴一部分，然后，“包税人”在公权力的保驾护航下，向民间征税。“包税人”缴足“承包款”后，余额就成为自己的利润。这种“赢利型经纪人”的大规模出现，彻底改变了中国农村社会由乡绅精英协助政府管理的千年格局，传统的士大夫乡绅们退出了乡村的管理，而代之以流氓痞子，这造成了日后著名的“土豪劣绅”问题，一直困扰着晚清和民国政府。由“土豪劣绅”执掌基层政权，大大地毁坏了清政权的执政基础，自挖墙脚，竭泽而渔。

在财政扩张冲动之下，各地政府还不顾组织原则，大肆借取外债，并以国家信用为担保。甲午战争之前，清政府所举借的外债，几乎全由地方政府主导和承办，并多以中央财政直属的海关关税、盐税等作为担保抵押，这亦是一种变相的中央向地方转移财源。

在混乱的财政和财政管理之下，康熙皇帝当年定下的“永不加赋”的庄严承诺，虽然是清政权的立国之基，却也成了过期作废的旧船票，无法登上“上下交征利”的新客船。当然，康熙的承诺既然如此庄严后世领导就必须在表面上予以维持：“赋”是不会加的，增加的只是“附加费”。

根基于田赋之上的“附加费”，遍及全国，名目繁多，令农民们不堪负担。

四川算是这方面的先驱。该省在咸丰三年（1853年）开征“按粮津贴”，每1两田赋，加收1两“津贴”，增了一倍；1862年，四川再度开征“按粮捐输”，总额180万两，为正税的3倍；1901年开征“新加捐输”，税额上升到350万两，为正税的5倍……

到了新政改革期间，农民们又要承担各种名目的改革成本，其中最为有名的就是川汉铁路的“租股”。为了筹集铁路建设的巨额资金，农民们纷纷“被”当股东，根据田赋按比例缴纳“租股”，居然多达2000多万两，相当于四川省66年的正税税额。这成为引爆辛亥革命的导火线。（参阅雪珥著作《辛亥计划外革命》）

这类加征，通称为“浮收”，就是不按《赋役全书》规定的科目、税率而加收钱粮。此外，还有一法，叫做“勒折”，就是在以银钱代缴田赋公粮时，以高于市价的比例勒收银两。浙江的杭、嘉、湖实行“漕粮改折”之后，地方政府大肆“勒折”，每石粮食的折价不断上升，居然超出当地实际粮价的一倍。而别的省份，竟有“浮勒至十倍”的！

各地虽然变相加征田赋，却都刻意回避“田赋”二字，以便维持康熙皇帝的庄严承诺。一时， “亩捐”、“抵征”、“漕粮加价”、“规复钱粮”等新名词层出不穷。而且，越是鱼米之乡，负担越重。同治二年（1863年），还在担任江苏巡抚的李鸿章向中央报告说：“苏、松、太浮赋，上朔之，则比元（朝）多三倍，比宋（朝）多七倍；旁征之，则比田连之常州多三倍，比同省之镇江等府多四五倍，比他省多一二十倍不等。”

田赋之外，各级政府还在民众日常必需的食盐上大做文章，“盐引加价”成为甲午战争之后，从中央到地方最爱使用的增收办法之一。从1895年开始，直到1908年光绪末年，江西的淮盐销区总共加价8次，食盐零售价飙升一倍。与田赋一样，食盐的加价部分，远超其正价，天津芦盐加价为正价的19倍以上，淮南四岸的加价则为正价的13~16倍，四川沿边各岸加价为正价十多倍到二十多倍……“盐都吃不起了”，成为民生艰难的最生动写照，由此推动了整体物价的飙升。