成田机场拆迁启示录：人是最昂贵的成本

王兴

来源：FT中文网

2017年03月31日



从东京市区东行68公里后抵达位于千叶县的成田国际机场（Narita International Airport），这里是东京乃至整个日本的重要空运门户，是日本国际客运流量第一、国内客运流量第二的航空港。
成田机场有三个航站楼，截至2016年8月1日的统计数据显示，总的年接待旅客数量为4950万人次，即平均每天要接待旅客13.56万人次。但如此繁忙的机场，却只有一条半的起降跑道。所谓“半条跑道”是指成田机场B跑道的连续直线滑行距离达不到3200米以上的国际民用机场跑道的通行长度，不能起降波音747及以上级别的大型客机。
成田机场卫星实拍图全景

打开Google卫星地图可以清晰看到，成田机场B跑道由北向南垂直延伸，在2500米处发生弯曲，这个让跑道改变走向的地点是几处民宅。这也是成田机场曾被广为宣传的故事：由于机场建设过程中，一些拥有土地私有权的原住民拒绝搬迁，日本政府最终被迫改变了机场规划，缩短了跑道长度，保留了不愿意搬迁的居民的房屋，甚至为了保障这些人的日常生活与工作，修了专门的通道确保他们安全穿越机场跑道。

近十多年来，中国城市化建设如火如荼，房地产发展方兴未艾，拆迁矛盾也成为争议最大、冲突最激烈的社会矛盾之一。拆迁者逼死、打死、烧死被拆迁户，被拆迁人刺死、砍死强拆者，或者被拆迁户在家中自焚、到北京集体喝农药自杀，等等，各种恶性新闻事件频频见诸媒体。在这个背景下，日本成田机场的故事就更加显得迷人，被视为保护私产、尊重人权的典型案例反复传颂，尤其每当强拆恶性事件成为新闻热点时，成田机场的故事几乎都会作为“先进国家如何应对”的注脚不断被翻出来。
2016年底，我在日本东京大学东洋文化研究所访学期间，通过日本国际交流基金会的安富世里加女士帮忙联系，在东洋文化研究所的助理教授徐行翻译、陪同下，采访了成田机场，全面了解了该机场这一拆迁故事。

这实际上是一个持续了半个世纪，中间充满无数波折与悲剧性事件的历史故事，今天我们所看到的美好与温情，其实饱含血与泪的结晶。站在历史的高点去回望那些曾经的错误与遗憾，唏嘘之余，更多经验与教训值得吸取。

错误在一开始即已铸就

1960年代，日本完成战后复苏，经济开始腾飞，尤其东京申办1964年奥运会成功，为这个国家的发展迎来新的机会，但基础设施不足的弊端也开始暴露。当时东京只有位于城市南部的羽田机场，难以负荷越来越繁忙的客运量需求，而且该机场紧邻大海，发展空间逼仄。

1961年11月，日本国会审议通过了建设东京新国际机场的决定，运输省为此成立了航空审议会，经过反复咨询、研究，考虑了交通便捷，风向、气候等诸多因素后，于1963年12月拿出了初步建设方案。新机场的建设地点原定的是千叶县富里村附近，当时的方案很宏大：计划建设占地2300公顷，包括主、副各两条跑道，还有一条防横风备用跑道，总计5条标准起降跑道的大型现代化国际机场。

但这个方案未充分保障公民的知情权，也没有事先取得原住民的大多数同意。这里有一个重要背景，尽管日本是土地私有，但早在1951年已经出台了《土地征用法》，授权政府可以因为公共利益需要征用私人土地。所以政府方面觉得自己在新机场建设问题上占据公共利益的道德高地，拥有法律武器，就漠视了当地民众的基本权利。
1965年11月东京新机场建设方案正式公布后，拒绝被征地的富里村等地的村民集体起来抗争，诸多农民开着拖拉机、扛着农具到千叶县县厅进行激烈抗议，甚至县知事办公室也被占领。
面对如此情形，考虑到该方案推行的难度——2300公顷建设用地全部要通过征收私人土地、拆迁村民房屋来完成，几乎是完全不可能实现的任务。日本政府不得不妥协，更改了建设方案，决定将新机场建设地点从富里村向东北方向移10公里的位置，即现在成田机场所在地的三里塚地区。

之所以考虑三里塚，因为这里有一大片土地是原属日本皇室的国有御料牧场，另外还有一块千叶县的县有土地。根据新的建设方案，新机场只建三条标准跑道，占地面积也被压缩到1065公顷，前述国有、县有土地总计395公顷，只需要再征收670公顷民众私有土地即可。这样一来，政府的征地、拆迁压力就大大减轻。

而且，三里塚地区在千叶县土地肥沃区的分水岭外，历史上由于土地贫瘠始终没有大规模开发，直到二战结束，大批难民来到东京附近谋生，才开始在这里成片种植和定居生活。政府方面想当然地觉得那里的农民大多生活穷困，征地、拆迁补偿问题应该很容易解决。所以，新的机场建设方案几乎是突然就定下来，此前已经犯过的错误不但没有吸取反而更加严重，这次干脆完全未与三里塚地区的民众进行任何事先沟通。
1966年7月，新东京国际空港公团宣布成立，这个机构类似于中国的国有建设开发公司，隶属于日本运输省。该公团乐观地计划在1971年4月完成东京新国际机场建设的任务。

政府方面没有想到，三里塚地区的农民虽然穷，但并不意味着他们不重视自己的权利和尊严。于是，一场比富里村更加激烈的抗议、一场持续多年的暴力抗争从此拉开序幕。

社会运动从来都不是独立发生的

成田机场的征地、拆迁矛盾最初只是限于政府与三里塚地区的民众之间。政府主要是通过利用《土地征用法》来推进，但当地农民发起了“一坪地主运动”，将自己的私人土地以“坪”为单位（一坪约为3.3平方米）出售，使得当地迅速增加了大量的土地拥有者，加大了政府征地的难度。

随着双方矛盾的不断激化，整个日本社会的目光开始逐渐聚焦到了这里。1960年代的日本，经济发展也暴露出诸多社会转型的矛盾，一大批战后出生、成长的青年人开始有自己的诉求，当时的国际社会风云诡谲，大洋彼岸的美国兴起了以呼唤人权为核心的反种族歧视运动，大海另一边的中国则发生着彻底践踏人权的文化大革命运动。

在这种背景下，以学生为主的日本青年团体需要找到出口来释放他们内心的激情，掩盖他们的迷惘与不安。最初日本青年选择的是反对日美安保条约，1961年日美首次安保协议到期，以学生为主的日本年青人高喊“美军滚出日本”的口号公开集会、上街游行。但日美两国政府后来还是签署新安保条约，青年们的抗议毫无结果。

此时，成田机场拆迁矛盾的出现，成为了最好的宣泄口，尤其这里面有着明显的政府严重漠视民权问题。于是成百上千的日本年青人加入到了三里塚地区的抗议活动中，他们组成青年行动队，与其它一些激进的社会团体共同成为了最坚定反对新机场建设的力量。面对这些外部力量的介入，政府没有很好地采取应对措施，反而更加强硬，于是对抗不断升级，实际上已经不再是简单的拆迁矛盾，政治取代了经济，暴力取代了法律。

72岁的老人板桥孝，曾是新东京国际空港公团拆迁项目的管理人员之一。如今已退休的他在位于成田机场西南角的“成田机场天空与大地历史馆”当讲解员，这是记录成田机场建设过程中冲突与和解的纪念馆。板桥老人讲解到动情处，会忍不住潸然泪下。

据老人介绍，对抗最激烈发生在1971年，也就是原计划新机场要建成使用的年份，在经过法院裁定土地征用合法后，政府出动了警察强制执行。但当年2月22日至3月6日的第一次强制执行，由于反对力量组成的同盟准备充分，强制执行没有成功。当年9月16日至20日，日本政府进行了第二次强制执行，这次政府方面准备充分，动用了5300多名防暴警察，成功地将小泉等钉子户抬出房屋并将房屋予以拆除。但这次强制执行代价也是巨大的，当地激烈的反对者加上各地赶来的支援者人数同样超过5000。冲突中，在东峰十字路有3名警察死亡，双方总计150多人受伤，事后475名反对者被捕，这次事件被载入日本历史，称为“东峰十字路事件”。

事件发生后，当年10月1日，反对者同盟的青年行动队一名队员，三之宫文男选择了自杀以示抗议。“他本来是一个安静、内敛的学生，但生活却被长期无休止的对抗毁掉了。”板桥先生将纪念馆里陈列的三之宫文男的遗书复印件指给我看。

作为拆迁项目管理人员之一的板桥孝，当年也曾被反对者仇视，他的家两次差点遭到纵火袭击，此后长达十余年，他家一直需要警察守卫。

回首往事，板桥老人十分感概，当机场建设演变为社会对抗，所有人就都被裹挟其中，似乎难以自拔。

历史教训不只是用来缅怀

成田机场采取的是边拆迁边建设的模式，以国有皇室牧场的土地为主，加上强征的部分周边私有土地，成田机场1号航站楼和4000米长的A跑道于1978年建成。政府计划当年3月30日正式开始启用这个新机场。但3月26日午后，一支由激进派组成的“敢死队”占冲进了机场，他们占领了机场空管塔的顶楼以及16层的管制室，破坏了各种空管设备，这就是著名的“成田机场空管塔占领事件”，日本政府为此大丢面子，推迟近两个月后的5月20日，成田机场才被正式启用。

新机场启用后，反对者同盟发起了“百日战斗宣言”等运动，继续对机场进行破坏。新机场启用后最大规模发生在1985年10月20日，因反对新机场二期建设，反对者同盟近4000人在三里塚第一公园集会，他们准备了大量铁管、燃烧瓶等武器，警方为此出动了四个机动队，还有机场的警备队，东京警视厅的直升机航空队也参与，从四面以及空中包围了反对者。双方对抗、打斗数小时，最终驱散了集会，但59名警察受伤，反对者中241人被捕。

1990年代初，已经对抗了近30年的当地农民与政府之间都疲惫不堪，冲突缓和许多。作为当年冲突中最激进的那批青年人也已经成家立业、为人父母，他们也开始反思自己当年的行为。这个时期，以东京大学名誉教授隅谷三喜男为首的5名学者组成调解团队适时介入，他们作为独立、公正的第三方对拆迁双方进行调和，举办了多次成田机场问题论坛和圆桌会议，为冲突的双方寻找共赢渠道。

1995年，日本政府终于接受上述专家的意见，对抗毕竟是由于政府强征土地引起的，解决问题也应由政府方面率先作出让步姿态。当年，时任日本首相村山富市向三里塚当地民众“谢罪”，并承诺今后不再强行动用《土地征用法》，要通过对话来完成机场后续建设。这一举动终于让对抗局面得以缓解。随后，很多当地居民都同意了卖地搬迁。

此后，由学者、当地居民、成田机场以及日本政府、地方政府等五方人员共同组建了共生委员会，本着互利共生的原则开始友好协商成田机场建设以及当地发展问题。
“我们部门在那时候改的名字。”成田机场地域共生部次长关口顺一告诉我，他所在部门的名称最初叫“用地对策部”，从名字就可以看出，以前是对抗的，现在是共赢的。

对抗状态解除后，成田机场开始计划建设第二条跑道，也就是现在的B跑道。由于位于跑道规划线路上的十余户居民不愿意搬迁，政府最终履行了不强拆的承诺，机场方面缩短了跑道长度。2002年，日韩联合举办世界杯足球赛的当年，只有2180米长的成田机场B跑道建成投入使用，承担起一些小型客机的起降任务。2009年向北延伸后长度增加到2500米，并维持至今。

据关口先生介绍，机场内当年不愿意搬迁的居民至今只剩下了2户，实际居住的只有1户人家。

考虑到东京作为日本首都的未来发展，成田机场的建设也是刻不容缓。关口先生告诉我，根据东京以及周边城市群建设的规模以及日本旅游业发展的状况，成田机场方面测算结果是未来必须建成三个标准跑道才能真正适应客运量增加的趋势。

成田机场计划扩建1000公顷，将B跑道从2500米延长到3500米，同时新建同样长3500米的C跑道。但目前成田机场方面只有300公顷土地的储备，还需要再购买700公顷土地，这将涉及到200户当地居民，总计人口1000多人。

“因为有历史教训在前面，所以我们不会着急，会对相关各方做详细说明，并进行充分协商。”关口先生说，上述计划并不是最终方案，一切要看实际协商的情况来定。他们并不会因为东京面临2020年再次举办奥运会的压力，就要马上开工建设，重蹈历史覆辙。

当然，为了应对未来的客运压力，也会采取一些变通措施，比如目前成田机场为了避免扰民，晚23点至凌晨6点是不起降航班的。可考虑缩短不起降时间，改为凌晨1点至5点这个期间。当然，这个修改也要实现征得周边生活的居民同意，并会支付噪音污染费用。

事实上，成田机场的教训对整个日本都有触动。当年之所以决定在羽田机场之外，另建设新机场，考虑的是羽田机场靠海没有发展空间。但成田机场拆迁教训促使日本航空业反思，后来大阪政府修建关西国际机场，干脆不再考虑征地拆迁，而是直接填海造地，尽管当时看起来成本比较高，但实际上一劳永逸，没有拆迁矛盾，海上机场不存在扰民问题可以24小时起降航班，不用支付高昂的噪音污染费用。从长远来看，反而节约了成本。

现代社会，最昂贵的成本其实是人。但也唯有尊重人权，社会才能获得进步，迈向真正的富强与文明。