WTO稀土之诉 中国输在哪里

陈浩海

2011年9月21日
      被炒得沸沸扬扬的WTO稀土争端尘埃落定。7月5日，WTO专家组就欧盟、美国、墨西哥起诉中国限制出口基础原材料一案作出裁决。截至目前，官方没有争端方上诉的报道。严格地说，此案尚不是稀土之诉(涉及的产品不全是稀土)，是欧美试图运用WTO规则迫使中国放开稀土出口的“前奏”。真正的稀土之诉如果上演，会更激烈。

　　欧美起诉称，中国在规制铝矾土、焦炭、氟石、锰、镁、碳化硅、金属硅、黄磷、锌出口方面，违反WTO规则和《入世议定书》承诺，采取40种措施限制出口，包括征收出口税、分配出口配额、实施出口许可证、要求最低出口价格，以及其他没有公布的措施。阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、印度、日本、韩国、挪威、中国台湾、土耳其和沙特阿拉伯以第三方身份参诉。

　　裁决之后，国内舆论普遍认为中国输了，有人抱怨裁决不公。但客观地说，这个裁决并没有触及中国出口限制措施的根本，只是中国和欧美在WTO舞台上一个有趣的表演，不乏精彩的对决。

　　游戏规则的博弈

　　第一回合 中国利用管辖权异议先发制人

　　诉讼刚开始，中国利用WTO专家组的管辖权问题先发制人。中方指出，起诉方没有非常明确地罗列中国的出口限制措施，有些表述很模糊，不应该在专家组的管辖权范围之内。更主要的是，在诉讼过程中，中国先后颁发了109个涉及出口限制措施的法律法规，关税配额和许可证等每年一变，被诉措施是2009年的，到2010年已经失效，专家组应该审理2010年的新措施，而不是已经失效的措施。

　　专家组因这一招犯了难，先后下发了两次初裁，不再审理起诉方表述模糊的涉案产品和措施。同时，他们参考以前的“智利价格措施案”、“欧盟电子产品案”、“美国不锈钢案”等认定，如果2010年的措施在实质上已经不同于2009年措施，则不再审理，如果没有实质不同则继续审理。

　　第二回合 《入世议定书》捆住了中国对决的手脚

　　征收出口税是否违规是双方争辩的核心。起诉方称，中国《入世议定书》是WTO规则的组成部分，根据该议定书第十一条第3点和其附件六，中国已经承诺不再对附件中没有列举的产品征收出口税，也不再提高对列举产品的出口税幅度，如果遇到特殊情形必须征税或提高征税幅度，中国应该事先与其他相关国家协商，寻找共同接受的解决方式。

　　在无法否定议定书规定的情况下，中国引用《关税与贸易总协定(1994)》第二十条的“生命健康例外”和“环境保护例外”进行反驳。这是国内舆论认为中国可以据理力争的基本点。

　　但起诉方坚持中国《入世议定书》已经作出了具体承诺，排除了这两个例外条款对中国的适用。遗憾的是，专家组采纳了起诉方的意见，认为虽然不让中国适用这两个例外条款是不公平的，但《入世议定书》已有约定，无法改变。

　　专家组的认定不符合WTO规则基本精神，这是一个非常不好的开端。《关税与贸易总协定(1994)》第二十条的例外条款非常有用，如果为了保护公共道德、生命健康、环保和其他紧急措施，任何WTO成员国都可采用不符合WTO规则的贸易规制。许多成员国就是以这些条款成功抗辩的。如果中国在以后的诉讼中因为《入世议定书》无法适用这些例外条款，胜诉几率会大大降低。

　　第三回合 误用举证责任

　　出口配额的分配是争辩的第二个核心，涉及《关税与贸易总协定(1994)》第十一条。根据该条，除了关税和相关费用之外，成员国原则上不能采用配额、许可证等方式对进出口进行数量限制，但如果为了应对食品和其他关键物资紧缺，为了遵守产品分类规则，为了农产品和渔业产品的产业调整，可以采用配额、许可证等措施限制进出口。如果中国能够成功证明，对基本原材料的出口限制措施符合该条“但书条款”(在规定了一般原则的同时，规定了例外情况的条款)其中一项的规定，则可以在配额分配方面胜诉。

　　然而，中方误用了举证责任，认为应该由起诉方证明中国的出口限制措施符合“但书条款”的例外规定。专家组认为，举证责任在中方，起诉方没有证明义务；既然中国没有成功举证，则败诉。

　　上诉的意义不大

　　专家组除了对少部分产品(黄磷)行使“诉讼经济”原则，不予审理之外，最后支持了起诉方的绝大多数诉求，裁定中国败诉。有人不禁要问，中国为什么没有上诉呢？

　　仅就诉讼技巧而言，可以上诉，但就实质意义而言，上诉的意义不大。

　　中国对这些基础原材料的出口限制措施，年年都有新的变化，非常灵活，整套规制措施涉及100多种法律法规和其他文件，可以通过多种途径达到规制的目的，没有必要在诉讼上争来辩去。

　　对出口产品进行规制是国家经济主权的体现，虽然专家组裁定中国不能引用《关贸总协定》(1994)第二十条的“生命健康例外”和“环保例外”进行抗辩，那中国人的健康和环保问题谁负责，说到底还是中国人自己负责。诉讼仅是游戏规则的博弈，能影响国家经济主权的行使，但很难起决定性作用。虽然在诉讼上失败，中国可以综合利用其他谈判筹码，与欧美一揽子解决问题。

　　中国已经在新的出口规制措施里作了微量调整，适度提高出口配额，变相安慰欧美，以免矛盾进一步激化。这是国际关系中一种有效的缓冲方式。欧美也很清楚，通过诉讼让中国完全放开出口是不可能的，解决问题的中心不在唇枪舌剑的公堂上，而是在和平友好的谈判桌上。

　　就此案诉讼本身而言，中国输了，或者因为《入世议定书》的承诺过于严格，或者因为举证技巧存在问题，但就限制基础原材料出口而言，政策不会变，也不能变，欧美并没有达到诉讼的目的。投石问路之后，欧美会不会剑指中国稀土出口，再行起诉，大家拭目以待。但通过这次诉讼，中国也有了前车之鉴，如果欧美针对稀土出口起诉，肯定会更有效的抗辩，谁赢谁输尚难定论。

　　中国入世议定书

　　第十一条 对进出口产品征收的税费

　　3.中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994(《关税与贸易总协定(1994)》)第八条的规定适用。

　　注：《中国入世议定书》附件六仅列明84个税号的商品不承诺取消适用于出口产品的全部税费，许多在近年引起关注的资源性产品(如稀土、锰等)并未被列入，这为今后的争端埋下了伏笔。

　　关税与贸易总协定(1994)

　　第二十条 一般例外

　　本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制：

　　……

　　(乙)为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施；

　　(庚)与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施；

　　……

　　——摘自《中国经济周刊》