能源委高规格背后:遇能源争端我国军队可能介入

刘恒宝

2010年2月25日
    　能源委“高规格”亮相

　　此次将利用能源战略促进经济结构调整，一直以来能源生产满足国民经济发展需要的定位，或将变成经济发展考虑能源形势

　　2010年1月27日，国务院办公厅正式发布通知，国务院决定成立国家能源委员会。

　　早在2008年3月国务院大部制机构改革中，国家能源委员会就列入了新设机构方案中，外界普遍看好将在当年两会间推出，结果却是新设机构中最后一个成立的。

　　“已经宣布两年，也应该成立了。我觉得都有点晚了。”国家发改委能源研究所能源经济发展战略研究中心主任高世宪对《瞭望东方周刊》说。在能源委迟迟未能推出的日子里，中国相继爆发电荒、煤荒、油荒等一波又一波的能源危机，2009年底更爆出天然气荒。

　　当能源问题已上升为关乎国家发展战略的核心问题，能源委的成立成为必然。2009年底，舆论纷纷猜测能源委即将成立，并预测将由一位主管能源领域的国务院副总理担任委员会主任。

　　终于揭开面纱的国家能源委员会超乎预想。在规格上，不仅国务院总理温家宝亲自挂帅，与副总理李克强分别出任能源委的正副主任，能源委的委员构成也堪称阵容强大。21名委员中，囊括了外交部、商务部等20名正部级高官和1位中将，几乎所有核心财经部委首长悉数入选。

　　“小国务院”的全球战略

　　“把能源委叫做‘小国务院’都不为过，国务院重要的部门都在里面了。”国家发改委能源研究所前所长、中国能源学会副会长周凤起告诉本刊记者，此番“高规格”成立的国家能源委，几乎动员了一切可以动员的力量来解决能源问题。

　　“能源科技目前是低碳转型中的关键，纳入科技部，有助推动新能源技术的开发；煤炭运输在国家能源供应中占重要地位，纳入交通运输部，可以加强电荒、煤荒等问题的解决；环境问题很多由能源开发利用引起，纳入环保部，有利于节能环保。”周凤起说。

　　这意味着，能源问题已是涵盖国家各层面的战略问题。其中最为突出的是在全球战略的应对上。作为世界第二大能源消费国，随着我国石油对外依存度突破50%的国际警戒线，以及天然气进口量的增大，中央越发意识到，必须从全球视野考虑能源战略地位，协调各方力量。

　　于是，在国家能源委的这份组成名单中，外交部、国家安全部与军方都被纳入，成为关注焦点。

　　1月28日，能源委成立消息公布的第二天，有外媒评论称，中国将把更多的力量用来提高海外能源交易的效率，而外交部是重要推手。外交部发言人马朝旭随即做出回应，称在推进能源对外交往方面，确实将会发挥重要作用。

　　这种作用已是迫切需要。近年来，中国在国际上的能源布局越来越大，而应对国际性能源摩擦的能力却相当有限。“外交部过去也参与能源国际合作，但都不正式，现在算是在能源委的框架下，给它一个固定的位置来推进能源外交。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强分析说。

　　同样广受关注的，还有国家安全部部长与总参谋部副总参谋长的入列。外媒普遍推测，中国将更加灵活务实地运用外交、安全、军事力量保障能源安全，尤其在东海和南海油气资源频遭周边国家觊觎的情况下。

　　“能源问题经常会引发国际争端。中国在海外的能源利益需要得到最高规格的保障，下一步就不是政府之间简单谈判解决的问题了，必要的时候，军队也要介入，特别是海军要介入。如果我们拿破冰船和别人的军舰对抗，显然是弱势的。”周凤起说。

　　周凤起提出，能源问题不再仅仅是一个经济问题，也不仅是供需平衡的问题，它更涉及外交、军事、政治。可以说，几乎涉及了有关国家命脉的所有问题。

　　能源委是否能源领导小组的翻版

　　国家高层对能源问题的重视由来已久。在能源委成立之前，国家也曾设立过类似的能源高层次议事协调机构，特别是2005年成立的国家能源领导小组。

　　能源领导小组诞生时也拥有着相当强大的阵容，国务院总理温家宝亲任组长，两位副总理任副组长。

　　这一机构当时被寄予厚望，外界认为它将结束能源领域五龙治水的局面，能源新政将随之启动。但事实上，在成立后的三年间，能源领导小组的作用并不明显，业内普遍认为小组务虚的层面较多，并没有实际参与能源管理工作。在2008年的机构改革中，它的职责最终全部划归新成立的国家能源局。

　　能源委是否会成为能源领导小组的翻版？“在定位上两者没有太大区别，都是要加强能源战略决策和统筹协调。只是这次能源委涉及的部门更广泛了。”高世宪指出。

　　“不仅部门更加广泛，能源委研究的问题也更广泛，特别是更注重战略性问题。”在周凤起看来，能源委成立后，需要定期就一些重要战略问题会商，比如石油进口等。

　　这种定期会商制度一旦形成，能源委的决策机制将真正升级。“过去能源领导小组一年开一次会，顶多开两次，大问题可以议论，但日常事务很难处理。”

　　而在林伯强看来，最关键的变化是能源委的“正式化”。以前领导小组就是临时召开会议，更类似一个内部机构，“以小组的名义，在国家交往中走不出来。现在能源委是一个性质更加稳定的机构，在能源的问题上可以和别国正式交往。”

　　“这一点对于当下的中国尤为重要，中国最紧迫的就是向低碳经济转型，而很多低碳技术需要国际合作，没有高规格的正式机构交涉显然不行。”林伯强说。

　　能源局身份尴尬有待化解

　　多位业内专家较为一致的看法是，国家能源委的决策执行力将获更大保障，这种保障来自执行平台的提升。

　　能源委与能源领导小组，两者的执行机构都是“能源局”。但在能源领导小组时期，“能源局”只是属于国家发改委内部的一个司局级单位。而现在的能源局已晋升为副部级单位，并“破例”在所属部委下单独设立党组，有了相对的独立性。

　　“能源委只是议事协调机构，具体事情还是交由能源局来办。能源局做得好与不好，直接影响着能源委作用的发挥。”高世宪表示。目前，已经明确能源主管部门角色的能源局，在能源管理和决策上已开始着手一些富有成效的工作。

　　“现在的能源局，相对处在发改委利益之外，对改革的考虑更多了，特别是在推动能源体制改革上认识更加清晰。”中国能源网副总裁韩晓平说。

　　不仅如此，能源局也在想办法制衡能源领域的垄断企业。“起码敢在明面上跟它说狠话，也敢跟地方说狠话。比如前段时间的煤炭问题，有地方利益在里面，需要从国家层面综合协调。能源局至少是有意识地去协调这些事情。”韩晓平说。

　　然而，尽管能源局有这番努力，业内对其更多的评价却是“力不从心，表现平平”。对此，国家能源局局长张国宝曾在2009年初的全国能源工作会议上坦言，要国家能源局实施对电力、煤炭、石油天然气等行业的管理，困难较多。

　　“说实在的，能源局做得好与不好，都打不着板子，因为赋予能源局的权力实在有限。”韩晓平指出，能源管理的权力分散在各部门，而各部门的利益、制度之间存在很大区别。

　　比如风电上网问题。尽管《可再生能源法》明确规定，电网公司必须提供并网服务，但在执行中，电网公司常常拒绝并网。理由是担心并网后增加电网建设和运营成本。更深层的矛盾在于，国资委对电网公司的考核还停留在效益、国有资产保值增值等标准，电网公司怕影响自身利益，自然会推脱搪塞。

　　一个有效的协调机制是必需的，而本应担当“协调人”角色的能源局却常常遭遇尴尬。

　　能源局虽然升级为副部级，但能源领域的国有企业比如中石油、中石化，都是部级单位。“这些国企领导不少都是中央政治局委员、候补委员，能源局局长连中央委员都不是。如果去协调一些东西，有人就会问：党的文件你看得见吗？”韩晓平说。这时就需要一个部门来综合协调，而且要有权威，“所以总理来担当，如果他协调不了，也没人能协调。”

　　在不少人看来，能源委的成立对于化解能源局的身份尴尬有特殊意义。“并不能说提升了权威，而是在协调的渠道上更顺畅。未来能源局难于协调的重大问题，可以通过张国宝担当主任的国家能源委办公室往上走。简单说，就是给能源局提供了靠山。”林伯强指出。

　　能源战略制定迫在眉睫

　　能源委成立后，最紧迫的任务是什么？1月30日上午，国家能源局副局长吴吟在出席“2010能源、经济、发展”论坛时透露，国家能源委将牵头制定国家能源战略规划。

　　“历史上一直在提能源生产满足国民经济发展需要，最近的煤炭工作会上还是这个提法。但能源尤其是煤等一次能源并不可无限开采，它受到水、环境容量等制约，能源与经济协调发展更为重要。”吴吟表示，此次将利用能源战略促进经济结构调整，一直以来能源生产满足国民经济发展需要的定位，或将变成经济发展考虑能源形势。

　　“后危机时代，我国面临着从高碳走向低碳的压力。为实现这个转型，能源战略的制定迫在眉睫，尤其是新能源战略。”正在参与“十二五”规划起草的国家行政学院经济学教研部董小君说，在新的规划中，新能源将有突破性的进展。

　　现阶段中国好比“进入弯道”的赛车，要想超前，能源委能否为“新一代的能源体系”做出很好的设计，非常关键。

　　事实上，在目前世界范围内掀起的这场新能源革命中，中国的步伐并不落后，特别是风电装机容量连续五年翻番，2008年更是一举跻身全球第四。然而，快速上马的新能源，很快呈现出“产能过剩”景象。根据国家电监会2009年8月的报告，全国风电场普遍经营困难，近1/3的风电机组处于闲置状态。

　　“出现这种状况，正是因为缺乏一个像能源委这样的机构，从国家战略的高度上进行整体设计。”董小君说。

　　“它应该会在技术层面有所介入，比如洲际互动能源网这样的模式。现在的新能源一上马，各自为政。将来中国的能源网需要在国内各地区之间，甚至与国际能源体系对接。谁能引领这样的模式，只有国家能源委员会。”

　　不过韩晓平的评价颇有保留，他说，能源委所带来的新机制能解决一些问题，但也不能寄予过高期望，“它毕竟还是一个协调机构，我国能源管理体制不会因为它的成立有本质的改变。”■