政策：向政府提供科学建议的艺术

顾汉现

发表：2014 年 3 月 12 日

政策：向政府提供科学建议的艺术

彼得·格鲁克曼

自然 体积 507 , 页面163–165 ( 2014 )引用这篇文章

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第411章

指标细节

新西兰首席科学顾问 Peter Gluckman 提出了他建立信任、影响力、参与度和独立性的十项原则。


后常态科学：新西兰克赖斯特彻奇，在六个月内发生第二次地震后。 图片来源：共同社/路透社
2009年，我被任命为新西兰总理的第一位科学顾问。我被任命的那一周恰逢政府宣布，新西兰食品行业将不需要在面粉制品中添加叶酸以帮助预防新生儿的神经管缺陷，尽管之前已达成协议。碰巧，这是我自己的科学专业领域，在我被任命之前，我曾建议政府应该补充叶酸。但各种团体对此事、健康风险和食品供应医疗化引起了相当大的公众关注。


关于酸浴干细胞的论文的合著者呼吁撤回其 灰狼的回归引发了关于捕食者在生态系统中的作用的争论 太阳穿过暗物质盘可能引发大规模灭绝
因此，在我作为科学顾问的第一次媒体采访中，有人问我对我的建议没有被听取有何感想。我指出，尽管有强有力的科学证据支持补充叶酸，但民主政府不能轻易忽视公众对食品供应的压倒性关注。这里的失败不是政治性的。相反，医学界缺乏对叶酸在饮食中的作用的持续和有效的公众参与。结果，干预没有获得继续进行所需的社会许可。

五年过去了，我还在岗位上。我已经明白，科学顾问的主要职能和最大挑战不是就简单的科学问题提供建议，而是针对具有所谓后常态科学1特征的问题提供建议。这些问题是紧迫的，是公众和政治高度关注的问题；相关人员基于他们的价值观持有强有力的立场，而科学是复杂、不完整和不确定的。对风险和权衡的不同含义和理解占主导地位。

例子包括在新西兰独特的生态系统中根除外源性害虫、海上石油勘探、娱乐性精神药物合法化、水质、家庭暴力、肥胖、青少年发病和自杀、人口老龄化、幼儿教育优先、减少农业温室气体，平衡经济增长和环境可持续性。

我自己的经验是小型发达经济体中的威斯敏斯特式议会民主制。在这种情况下，我提炼了一套十项原则来指导我的工作。其他国家有不同的政府形式和不同的公共理性文化历史；高水平的科学建议可以由个人、委员会或学术机构提供，或由他们共同提供。尽管如此，我认为我的指导方针适用于所有向政府高层提供建议的人。

这些原则与那些可能指导个别研究人员和学者试图在他们自己的兴趣和专长领域影响政策的原则略有不同2 , 3。至关重要的是，科学顾问有义务在政策过程的背景下提供建议。这意味着阐明以证据为依据的选择，而不是简单地提倡采取行动。

前十名

保持许多人的信任。科学顾问必须同时维持公众、媒体、政策制定者、政治家和科学界的信任。在危机时期尤其如此，这是不小的挑战。口蹄疫和克雅氏病 (CJD) 等食品安全恐慌促进了英国科学咨询系统的加强，加强了部门科学顾问的作用。2011 年福岛核事故的后果导致日本官员对咨询实践进行批判性审视4。

就我而言，这是一场考验信任的地震。2011 年初，新西兰基督城经历了六个月内两次大地震中的第二次。这些事件造成了毁灭性的后果，包括近 200 人死亡，并有效地摧毁了我们的第二大城市。这组地震是不寻常的，导致地震学家公开竞争对断层线性质和未来风险的解释。这让公众和政策制定者感到困惑。

与科学家们进行了大量对话后，他们才理解了简单而一致的交流的必要性，并接受了博学且在许多方面自私自利的学术话语不属于每天的报纸头版。所需要的是对已知和未知的清晰沟通。

更糟糕的是，由于地震发生在满月当天，一位受欢迎的占星家得到了黄金时段的报道，当时他预测一个月后会发生另一场大地震，届时月亮和太阳将再次对齐。恐慌开始了。我们与新西兰科学媒体中心合作，在承认地震不确定性的同时让公众平静下来。

新西兰北岛塔拉纳基山附近的一个天然气生产站。 学分：大卫沃尔/阿拉米

保护建议的独立性。咨询角色的结构应确保其独立性免受政治干预和政策过程中的过早过滤。这种独立的建议和部门政策流程之间不可避免地存在紧张关系，需要大量的外交努力才能在外部顾问和部门官员之间建立值得信赖的伙伴关系。我的任命条款保护了我的独立性，因为我继续作为我的学术机构的雇员，借调给总理，而且我的顾问职位与选举周期无关。话虽如此，顾问必须认识到，公开打扰民主进程可能意味着失去民选领导人的信任，从而失去任何影响力。

向上报告。科学建议必须直接（未经审查）提供给政府首脑或相关部门负责人。事实上，最常寻求建议的问题往往具有政治敏感性，并且跨越个人投资组合。

例如，在新西兰，以土地为基础的初级产业的经济重要性必须与维护我们的生态系统和建立在它们之上的生态旅游业相平衡。这些问题是不同部委的责任，它们各自对环境影响的看法不可避免地受到其职责的约束。顾问的观点超越了这些。

区分科学的政策和科学的政策。科学建议与管理科学公共资助系统的作用不同。如果科学顾问兼任这两个角色，则可能会出现利益冲突并因此丧失影响力。顾问有可能被视为资源的说客，或者该角色仅限于管理国家研究资金的部门。是的，科学顾问应该对科学政策有意见，但要达到一个微妙的平衡。

在我上任之初，媒体的描述造成了不必要的紧张，即我而不是相关部委是对科学政策的关键影响。事实并非如此——我也不希望如此——但与该部的沟通在一段时间内变得紧张，削弱了我的效率。

期望通知政策，而不是制定政策。科学建议是对我们知道什么和不知道什么进行严格的分析。单独，它不制定政策。还有许多其他适当的政策投入，包括财政考虑和公众舆论。政策制定者和民选官员正确地捍卫了他们定义政策的责任——这意味着在权衡不同的选项之间进行选择。这不是科学顾问的领域。对这5点的明确说明降低了我在政府和政策界建立和维持广泛信任的能力。

给予科学特权作为政策的投入。在承认政策形成的其他相关投入的同时，我们需要证明为什么科学应该在可能对政治家有意义的“知识类型”中占据特权地位。这些包括社会传统和流行信仰。科学衍生知识的特权来自其一套标准程序——例如，复制和同行评审——限制了信仰和教条的影响。政策的其他投入是价值密集型的，这是正确的。

政策制定者和民选官员正确地捍卫了他们定义政策的责任。

认识到科学的局限性。科学可以越来越多地解决政策制定者和民选官员苦恼的复杂问题。但是科学家不能夸大已知或可以知道的内容，即使从将科学视为确定性来源到概率来源的转变可能会使决策者和公众感到沮丧和困惑。有多少政治家或问题倡导者声称他们可以找到一位科学家来支持任何立场，事实上，至少有人在叶酸辩论中所做的那样？这种态度反映了利用科学为基于价值的信念辩护的危险诱惑6以及缺乏对科学是什么（一个过程）的认识7. 例如，关于气候变化的大部分辩论主要不是关于数据的。相反，它是关于代际经济利益的。

充当经纪人而不是倡导者。只有当科学顾问或咨询委员会充当知识经纪人而不是倡导者6时，才能赢得和维持信任——这通常是一个微妙的区别。当正式的科学建议被视为倡导时，即使该建议被接受，对该建议和顾问的信任也会受到损害。例如，关于风暴和洪水原因的夸大陈述可能会削弱有关全球变暖的基本论点的可信度。我自己的学术研究一直集中在肥胖的发育起源上，我必须小心确保建议的平衡。即便如此，在强烈倡导其他方法的情况下，对我的建议是否平衡的怀疑是难以避免的（参见go.nature.com/syxyee）。

让科学界参与进来。科学顾问必须知道如何与科学家接触以获得适当的专业知识，并帮助他们履行社会责任，使他们的知识易于获取和理解，并更加了解他们何时可以充当倡导者。这些问题包含在最近更新的、开创性的科学家行为准则8中，该准则直接暗示了日本科学委员会出版的经纪和宣传之间的区别。

参与政策社区。科学顾问的作用通常不是提供直接的技术专长，而是推动态度和实践，以增强对公共政策证据的需求和供应。

为什么？因为政策界的怀疑论者出奇地普遍。2012 年，我调查了我们的公共服务人员如何使用证据制定政策4。一些部委表示，他们的工作是设计符合部长要求的政策，而不是根据现有证据就政策选择提供建议。加拿大和澳大利亚的研究9发现了类似的结果。

好建议

这些指导我自己工作的原则可能适用于大多数科学建议模型。顾问、顾问委员会或学院的使用不必相互排斥。不同的方法适合不同的目的，是一个国家的文化、历史、政治和社会结构以及公民理性方法的产物10。

根据我的经验，实现鼓励政府更好地使用科学证据的文化变革依赖于一定程度的信任，而这种信任可能最好通过与行政政府高级成员的一对一关系来实现。在危机中，这种关系是必不可少的。相比之下，对于复杂和长期的问题，我认为咨询委员会或学院可以发挥关键作用。

令人高兴的是，这些问题越来越多地被讨论。今年 8 月，向政府提供科学建议的第一次全球学术和实践者会议将在新西兰奥克兰举行（见www.globalscienceadvice.org）。我希望来自世界各地的思想领袖之间为期两天的关于各种背景下的原则、方法、紧张局势和解决方案的讨论将为这个快速发展的领域做出重要贡献。

https://www.nature.com/articles/507163a

作者信息
作者和附属机构
Peter Gluckman 是新西兰总理的首席科学顾问。他还是新西兰奥克兰大学利金斯研究所的教授。

彼得·格鲁克曼