英美金融监管演变：加强央行职能 防范金融风险

陈浩海

2010-12-04
   核心提示：英美金融监管的演变历史为我国金融监管制度的完善提供了有益的借鉴：应加强中央银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能；解决对金融控股公司的监管真空；加强各金融监管机构之间的协调；加强金融消费者保护。

同时应该清楚，没有一种模式是完美而具有普适性的，一国金融监管体制是同其政治、经济、文化和历史等因素相联系的，我国金融监管当局应当大力研究金融发展和监管的历史，深入研究各国案例和法规，借鉴国际经验，根据自己的实际情况来架构符合本国特色的金融监管体系，以规避风险和促进金融业健康发展。

本文摘自：新华网，作者：冯融（单位：中国社会科学院财贸所）付彩芳（单位：河北大学），原题：《英美金融监管制度演变历程比较及启示》

金融市场的变革和创新不断对传统的金融监管模式提出新的挑战，为适应现代金融市场发展的现实需要，世界各国都在不断改革金融监管的机构设置和实践做法，探索金融监管模式的现代化。本文对英美两国金融监管演变历史特别是英美金融监管改革的最新动态作了对比，并得出了一些有益的启示。

英国模式形成过程及最新变革

1．统一监管模式的形成

1694年英格兰银行的成立标志着现代金融业的形成，但是其后很长一段时间都没有关于银行的专门立法。1720年和1844年通过的《泡沫法》和《英格兰银行法》构成了英国早期的金融监管法规。在20世纪30年代大危机之前的金融监管很少直接干预金融机构的经营行为。大危机使各国加强了对金融的监管，英国也不例外。

70年代末，受新自由主义思潮影响的撒切尔夫人任英国首相，在她实施的一系列政策措施中，最具有影响力的就是放开金融业。英国政府于1986年出台了《金融服务法》，金融自由化改革方案全面实施，即英国金融“大爆炸”。“大爆炸”蕴含的自由市场思想对英国金融业产生了巨大影响，是英国金融业由分业经营向混业经营发展的标志。

但是，英国在推行金融自由化的同时并没有制定相应的谨慎监管措施，导致金融投机行为大量出现。1991年，拥有45家分行的国际商业信贷银行因被发现做假账和丧失清偿能力而被英格兰银行关闭，1995年英国最古老的商业银行巴林银行因其内部管理不善倒闭，英格兰银行的监管能力受到广泛的质疑和批评。

危机迫使政府于1997年5月提出了金融监管体制改革方案，此次改革成立了新的全能金融监管机构——金融服务局（FSA）。第一步，将英格兰银行的银行业监管与投资服务业监管职能并入金融服务局。第二步，废止《金融服务法》，实施《2000年金融服务和市场法》。根据这一法律，其他6个金融监管机构也被转移到金融服务局。第三步，2004年10月和2005年1月分别把抵押贷款业务和保险业务的监管转移到金融服务局。至此，银行业、保险业和证券业的监管被统一起来，英国的金融监管体制从根本上发生了改变，英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家。

2．英国金融监管改革新动向

次贷危机后，英国重新审视了其建立于1997年的金融监管体系。

2009年2月，英国议会通过了《2009年银行法案》。此法案明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和核心地位，强化了相关的金融稳定政策工具和权限，赋予英格兰银行在预防和应对金融风险时以更大的责任和权限；设立了特别应对机制干预和处置问题银行；强调改善金融监管部门之间的协调机制。同年7月，公布了《改革金融市场》白皮书，主要内容是：建立一个新的金融稳定理事会，全面负责监控金融业的风险和稳定；强化金融服务局在跟踪、判断和控制金融体系风险的职能；强调通过英国金融服务局的监管执法来降低系统性风险；保护消费者利益；加强国际监管合作。

可以看出，此次英国的金融监管改革主要是对现有监管框架的强化，而非对原有模式的颠覆。

2010年7月，为了对整体金融体系的系统性掌控，英国政府决定拆分金融服务管理局，将监管职责和权力集中到英格兰银行。英国新任财政大臣奥斯本表示，未来两年，金融服务局的职能将由三个机构取代，它们分别是：英格兰银行下辖的金融政策委员会主管宏观经济风险；风险管理局负责监管包括银行、保险业等金融机构的风险；独立的消费者保护局，负责监管向一般消费者提供服务的金融机构，并稳定金融市场。

新的金融改革蓝图围主要目的是为了提高信息共享，更好地发挥协同作用，但统一的审慎监管的这一基本原则是不变的。

美国模式的演变历程

1．分业监管模式的建立

1782年北美银行和1790年费城证券交易所诞生，美国现代金融业产生。为了对银行业进行监督和干预，保证金融稳定，于1864年颁布了《国民银行法》。为了防范金融危机，美国国会于1913年通过《联邦储备法》，标志着美国金融监管制度走向成熟阶段。受古典和新古典自由主义经济思想的影响，20世纪30年代之前的美国金融监管尊强调自律，重市场选择。30年代的经济大危机使美国银行业遭受了沉重打击。最终调查认为危机的原因是商业银行从事证券业务对联邦储备体系造成损害，使银行有悖于良好经营原则。为了防止金融灾难再次发生，美国国会和监管当局于1933年制定并通过了《格拉斯－斯蒂格尔法》，它成为美国金融监管的标志性法律。美国的金融业从自由发展走向全面监管，也开始了对银行业、证券业和保险业分业经营的监管模式。

2．金融自由化与管制放松

20世纪70年代金融自由化的浪潮推动了金融监管放松的步伐，随着英国等国金融监管的放松，80年到90年代，美国也作了一系列金融监管改革，以1980年《存款机构放松监管和货币控制法》和1982年《存款机构法》的通过为标志，美国的金融监管进入了放松管制的阶段。

20世纪末金融危机和恐慌，银行倒闭案，上市公司造假案使人们重新反思金融管制放松产生的问题，各国开始尝试建立更为有效的金融监管，这次金融改革以英国为最。继英国之后，1999年11月，美国国会参众两院通过了以金融混业经营为核心的《金融服务现代化法案》（又称《格朗一利奇金融服务现代化法案》），从而废除《格拉斯一斯蒂格尔法》。这是对全部金融法律突破性的修改和整合，是美国金融业从分业经营转到混业经营的标志，金融业跨区域综合化混业经营得到了法律上的确认。美国也改进了原有的分业监管体制，形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式，学界称之为“伞形监管模式”。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据业务的不同，接受不同行业监管机构的监管，而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者。美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限。

3．美国金融监管改革新动态

美国金融危机的爆发说明，在金融业高度混业经营并快速发展的背景下，这种分散的监管制度的安排无法有效监管金融市场。

2010年7月21日，奥巴马总统签署了被称为“美国史上最为严厉的金融监管法案”——《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》。该法案包括以下几个核心内容：设立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，实现不同监管机构之间的信息共享与协调监管；将之前缺乏监管的自营交易及场外衍生品市场纳入监管视野；注重宏观审慎监管、严格金融监管标准、扩大监管覆盖范围以及强调跨机构协调监管，强调要把所有具有系统重要性的金融机构纳入到宏观审慎的监管框架之下；重组银行监管机构，对美联储监管权限进行规定，在扩大美联储监管范围的同时也要求其增加透明度；在财政部设立联邦保险办公室来统一监管保险行业；对个体金融消费者进行保护，专门设立个人消费者金融保护署。该法的通过表明美国在金融监管领域对原有模式的根本变革，开始了向统一监管的转变。

英美模式演变历程比较及启示

1．两国金融监管发展历史和改革动向具有相似性

比较英美金融监管模式的演变进程，可以看出两国的金融发展历史和监管变革历程具有极大的相似性，从自由到监管，再从放松管制到加强监管。事实证明“自由银行业”以及“最少的监管就是最好的监管”思想的极端和缺陷，因为“放心地让银行去自己管自己，等于是让偷猎者去站岗放哨”。虽然在历史的演进过程中，两国形成了截然不同的监管模式——英国的统一监管和美国的分业监管，但是最新的改革证明，统一监管将是共同的方向和趋势。我们还可以看出，任何一国金融监管的变革都离不开法律的制定，从最早的《泡沫法》、《国民银行法》等，到现今的《2009银行法》、《华尔街改革和消费者保护法》等等，法律和制度的制定是金融发展的风向标。

2．原则监管重于规则监管历史表明，金融创新和金融监管总是沿着“创新—监管—再创新—再监管”的轨迹演进。但通行的规则监管模式（监管部门制定明确而细致的规则，金融机构在规则之内照章办事，法不禁止则通常可行）缺少必要的灵活性，落后于创新的步伐，而当二者距离过大时，就容易产生危机。鉴于此，原则监管（相对于规则监管以规则和标准为中心，重视过程、产品而言，原则监管是一种以原则为导向、重视结果的监管方式）的理念得到更多的重视，特别是英国推行以原则为基础的监管改革帮助英国维持了金融系统稳定，原则监管也逐渐被其他国家所采纳。

3．英美改革代表了全球未来金融监管的发展方向

美国和英国的金融监管改革在内容上具有趋同性，主要表现在以下几个方面：加强各部监管部门之间的协调；央行的监管权限扩大；更加重视强宏观审慎性监管，以减少系统性风险；更加注重保护消费者的利益。更加值得注意的是两国对监管改革的决心：美国新的金融监管法案使得华尔街的金融服务业巨头们怨声载道、忧心忡忡，担心改革会造成美国金融机构竞争力的下降和金融市场活力的减退，同样在英国有金融界人士担忧，加强监管会使一些机构将业务转移到管制宽松的国家，损害伦敦作为国际金融中心的地位。但是从英美两国金融改革的坚定态度可以看出，建立严格监管体制是人心所向，大势所趋。正如英国金融服务局主席特纳勋爵所说：“过去，伦敦为了在提升竞争力方面获得一点微小的进步而放松监管。我们不愿意重蹈覆辙。走错路招致的代价是巨大的。”

更重要的是，英美的金融监管改革代表了世界金融监管模式在未来的发展方向——统一监管。统一监管模式是顺应国际金融业发展趋势的：有利于监管机构间的协调，避免监管真空；产生规模效应降低监管成本；由于混业经营形成的全能银行或金融控股公司会减少金融机构的数量，实行统一监管有利于政府集中精力对几家大银行进行监管。

启示

英美金融监管的演变历史为我国金融监管制度的完善提供了有益的借鉴：应加强中央银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的职能；解决对金融控股公司的监管真空；加强各金融监管机构之间的协调；加强金融消费者保护。

同时应该清楚，没有一种模式是完美而具有普适性的，一国金融监管体制是同其政治、经济、文化和历史等因素相联系的，我国金融监管当局应当大力研究金融发展和监管的历史，深入研究各国案例和法规，借鉴国际经验，根据自己的实际情况来架构符合本国特色的金融监管体系，以规避风险和促进金融业健康发展。