潜规则无人能敌? 道光帝清查陋规为何不了了之

步天涵谷

嘉庆二十五年（1821）七月二十五日，嘉庆帝在避暑山庄病逝，皇次子旻宁遵遗诏嗣位，是为道光帝。其后即急忙料理大丧，奉梓宫返京，于八月二十七日御太和殿即位，时年39岁。
道光帝返京后，召见吏部尚书英和询问政事。英和见历朝相沿的陋规越来越严重，几乎成为不成文的规矩，名目多如牛毛，诸如节寿礼、程仪、卯规、别敬、门生礼以及征收钱粮中的浮收、勒折、放炮、签子钱等等，官吏借此敲诈贪污，百姓横遭压榨剥削，于是建议：将各省陋规逐一查清，分别应存或者应当革除，规定下来加以限制。
道光帝执政仅半月，即于九月十一日下诏清查陋规，诏书中称：“箕敛盘剥之风日甚一日，而民间之储藏概耗于官司之朘削，因此民生困极。与其私取，不如明给。”“各省的陋规，如舟车行户、火耗平余、杂税存剩、盐当规礼，其名不一。有此地有而彼地无者，有彼处可以裁革而此处断不能裁者。虽然明令禁止，照样巧取豪夺，上司借此恐吓属员，小民为此控告官吏。不如明立章程，加以限制。只是各省情形不同，令各地督抚将所属地区陋规逐一清查，应存者存，应革者革。”此后再有搜刮者，一经查出，即从重治罪。
道光帝诏令各省督抚清查陋规，是涉及全国的整饬吏治、扭转颓风的重要举措，而且他的先帝们初亲政事，都把查陋规、清吏治当做刷新政治的重要内容。他于十六日再次下诏，阐明本意以示决心：“外省地方官浮收勒折，苛敛民财，总以俸廉不敷办公为借口。朕抚恤黎元，岂能置之不问！”又指示督抚一定要慎重从事，“立法伊始，尤其考虑到万全之策，稍一不慎，以后必然产生流弊”。并且告诫官员们：“凡议存各项，必要以盈济虚，上不可损伤国体，下定要协乎舆情。朕非姑息之主，必当执法严惩，不稍宽贷！”严厉地要求督抚大吏“不要苟且塞责，或畏难推诿，听任掩耳盗铃”。
道光帝连发两道诏令，自然有官员随声附和，御史著鸿上奏折《酬清积弊》，略谓当前要整顿吏治、民生、士习，就应当“除因循之弊，杜讳饰之风，惜民之财，励士之品”。紧接着，道光帝于十七日又谕令官员，应该拿出切实可行的整顿陋规的具体办法来，上谕说：“所言虽有见识，然而只是说出了其致弊之由，而无切实整顿办法，未免徒托空言。凡臣工建言，必须有关于国计民生之大，补偏救弊之实，才能于事有益。若只泛言空论，而无具体办法，又有何用？”
清查陋规的数道诏令颁布后，朝中官员以及各地封疆大吏一时吃不准刚刚登基的新帝初政的意图何在，力纠积弊的决心有多大，但是，清查陋规的诏令的确给他们出了道难题。他们一方面斟酌应对的办法，一方面互相观望，注视朝廷和各地方的动静。
有些官员知道此事不可行，但又不敢公然提出异议，于是有人提出缓办。御史郑家麟上奏说：“清查陋规，必须督抚严查密访，从容办理，才不致有名无实。”同时，对此后有些陋规一旦合法化将滋弊无穷表示担忧。道光帝认为郑家麟所言不无道理，于是又一次对清查陋规作了解释说明，十月三十日谕：“所奏甚是。各省地方陋规沿袭已久，无尽无休，所以令各督抚清查陋规，分别应存、应革，使各地州县不能推诿赔累，而小民不至于日受朘削。此朕爱民之心，又不能不筹恤吏之道。并不是要特宽禁防，听不肖官吏之饱其欲壑也。如折内所称州县私自滥取数目多至巨万，少亦不下数千，此乃州县贪婪索取之赃私，岂能复谓之陋规！所以暗取不如明给，使之有所限制。此朕饬定陋规之本意。”至于因此而产生的流弊，道光帝指出：如果因此滋生流弊，那么现在州县掩耳盗铃任意索取，其弊已极，何时是了？最后又一次重申前命，令再通谕各省督抚，将从前各州县陋规严查密访，务要详尽。但是不再要求期限，指出“不妨稍宽时日”。
不久形势发生了变化，先是在京的官员出来谏阻，到后来，各地的督抚也要求停止清查，请道光帝收回成命。
礼部尚书汪廷珍、吏部侍郎汤金钊先后上疏，认为此举不可行。汤金钊说：“各地索取的陋规皆出于百姓，地方官未敢公然苛索者，恐怕上面知道而治以罪也。如今若明定章程，即为例所应得，势必明目张胆，额外多取，虽有严旨，不能禁矣。况且陋规名目零碎繁杂，各处不同，逐一清查，易滋纷扰。无论不应当明立章程，而且亦不能妥善订立章程也。吏治贵在得人，得其人，虽取于民而民爱戴之，不害其为清；非其人，虽不取于民而民嫉仇之，何论其为清。有治人无治法，唯在各督抚举措公明，而非区区立法所能限制。”汤金钊首先指出万不可使陋规合法化，其次说明陋规根本无法查清，最后强调只能依靠人治，而非法治所能解决。
其后，山西学政陈官俊也上疏，言清查陋规之事不可行。紧接着一些督抚的奏疏也陆续递到朝廷。直隶总督方受畴、两江总督孙玉庭先后奏请停止清查。
孙玉庭上疏言：“臣有幸蒙恩遇，忝任封疆大吏二十年，天下情形虽未周知，而事理则一。”详查历代典章，通前彻后，深思熟虑，从来未有敢轻易地说要公开颁布章程者。他首先也强调了人治，“督抚两司皆得其人，则举措直枉，大法小廉，断然不必担忧所属苛取病民。倘不得其人，则一贯逢迎朘削，虽立法限制，仍然会形同虚设，弊病更甚”。其次，极力陈述陋规合法化带来的危害：“禁人之取犹不能不取，若准人获取，则诚如圣谕以为‘奉旨准取陋规’，益无顾忌，势必竭民膏脂而后止。迨发觉治罪而一方之民已大受其害矣。”又次，指出道光帝万万不可开此先例，他说陋规历代相沿，“不独在今为然”，但是，“未闻准其明取于民垂为令甲者”，并且举例说：“嘉庆四年尹壮图奉召入都，曾经建议彻查地方陋规，欲明示科条，当时钦奉上谕：‘此项积习相沿，只可次第整顿，断无明示科条之理。’”接着，孙玉庭陈述了陋规无法查清、难立章程的情况：“府、州之陋规在乎三节两生、盐当漕务。而厅、州、县之陋规则在乎钱漕盐当。钱漕岁有丰歉，盐当因时开闭，本来就不可能定为常额。况且道府漕规，目前正在奉谕旨清理漕弊，必须禁革，所以更不便作为定制。”再者，各地方官所处情况不一，用度多寡不同，政务繁简不一，亦不能一律。又“五行百产贵贱亦无一定，是各该地方官开支用度亦断难详查定数”。各处陋规实有若干，该地方官断不肯自行实报，而督抚藩司耳目不能遍及，即使派人去查，必然包庇掩饰。而清查涉及广大舟车行户，繁难琐屑，尤为不雅。因此，清查陋规后来之获益未睹，而目前之纷扰已甚。舆情不协，国体有关，于地方吏治均无裨益。最后孙玉庭表示，以上所述“见与三省抚臣往返札商，皆以为相安已久，无须另议，反致纷更”。
此后，署成都将军蒋攸铦进京叩谒梓宫，向道光帝力陈此事不可行。
道光帝斟酌再三，权衡利弊，决定收回成命，于十二月十三日下诏，停止清查陋规。上谕说：“朕在大丧之中，甫奉皇考梓宫回京，心绪婺乱。又值初亲政事，于天下吏治民生情形未悉。英和人本明白，又复敢言，听其言似为近理，因而降旨令各督抚体察情形，详议复奏。谕旨甫下，即据汤金钊、陈官俊、汪廷珍先后陈奏，皆以此事为不可行。”“朕心已悟此举之非矣。嗣方受畴来京，首先询及，即奏称格碍难行。昨蒋攸铦入对，更力陈其不可。本日又据孙玉庭等奏，所言尤为剀切详明。此事不但无益于民生，抑且有伤于国体。幸而内外臣工知其不可，尚肯据实驳正，若皆缄默不言、听其舛误，其失可胜言乎？朕不是文过饰非之君主，既然洞悉其弊，则迁善改过犹恐不及。着即明白宣示各督抚：停止查办。”另外，因为英和建言冒昧，被责令退出军机处。
次日，道光帝又谕：“昨已明降谕旨停止清查各省陋规矣，因是思及为君之难，倍增乾惕。”又自责说：“清查陋规一事，虽系英和建白，实朕不慎不敏之故。总由朕审度不明，几至误事。幸朝有诤臣，连章入告，使朕胸中黑白分明，而又无伤于政体。”当即传旨，汪廷珍、汤金钊、方受畴、蒋攸铦、陈官俊交部议叙，孙玉庭从优议叙。
道光帝清查陋规的诏令，到此以停止进行、收回成命告终。
清查陋规是道光帝初政后的第一个整饬吏治、惩治腐败的重要举措，然而出乎意料地竟成了哑炮，这件事颇发人深省，教训也是极为深刻的。其一，陋规已成为举国上下普遍的现象，从中央到地方各级政府机构之间无所不在，既无法查清，又不能去查，正所谓“积重难返”。制定“清查”政策，形成了主观愿望与现实可行性之间无法解决的矛盾，于是，“清查”本身就成了一项根本无法执行的命令。其二，通过清查，分别应革、应存，明立科条，使部分陋规合法化，从理论上讲是荒谬的，从结果来看是危险的：一旦承认某些陋规的合法性，必然后患无穷。幸而不少官员出面阻止了清查，否则其后果是严重的。
清查陋规的夭折，也给了我们一些启示。道光皇帝并非不知吏治的弊端，可是，面对日益衰败、百弊丛生的无奈，他只好掩耳盗铃，听之任之。在他此后施政的四十多年里，也只能做到稍加限制而治标，却找不到切实有效的办法铲除积弊以治本。
清查陋规的失败给道光朝政治投下了很重的一道阴影。道光帝初政伊始，首次改革尝试就碰了壁，不得不偃旗息鼓黯然收场而告吹，这就奠定了他日后谨小慎微、重在守成的执政基调，不敢再尝试变革的举动，注定了他绝不能比他的父亲嘉庆帝走得更远。然而“万马齐喑”的沉闷局面，没有大改革、大更张，又如何能够振作呢？纵观道光朝的大政方针，保守而得过且过，姑息宽纵，平定张格尔叛乱后，处理新疆善后时表现的软弱短视，缺乏长远的战略眼光；处理漕运问题，实行海运而不能坚持；……诸如此类，表现得因循守旧，缺乏作为。特别是当面临西方列强入侵的重要关头，使整个国家被动挨打、应变无策，被迫签约，丧权辱国。
道光帝最多只能算得上“平庸无为”一流，幸运的是他未曾亲眼看到太平天国大起义的爆发便离开了人世，他经历了外患，却躲过了清朝最严重的内忧。