环境治理：日本的经验教训和启示

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2009年02月17日

2008年10月26日，由国务院发展研究中心主办的“中日节能?环保政策高层论坛”在北京国际饭店举行，日立公司作为日方代表参加了论坛。论坛旨在落实中日两国领导人互访达成的共识，有效促进两国在能源和环保领域的互利合作。日立执行役社长古川一夫在谈到中日间合作时说：“希望能够通过充分的交流与探讨，进一步加强日中间在节能环保领域的合作，并取得实质性进展。”

　　日方在本次论坛中介绍了本国环境治理的经验以及教训，“这对我国环境的保护和治理具有重要意义。”国务院发展研究中心主任张玉台说。

　　日本的经验教训

　　“我亲身体验了日本的大气污染给人们带来的伤害。”日本经济产业省产业技术环境局局长铃木正德说，日本环境问题的出现是在二战之后，1950年代中期—1970年代前半期，那时正处于战后的经济高度增长期，政府大力发展“重厚大”行业（钢铁、石油化学、制纸、电力等），这些生产活动对资源、能源产生了巨大的消耗，并出现了典型的七种公害：大气污染、水质污染、噪音、强烈震动、刺激性气味、土壤污染以及地面下陷。??铃木正德以20世纪60年代的福冈县北九州市洞海湾为例进行阐述。他说，当时洞海湾是日本有名的工业区，工厂林立，由于不重视环保，60年代中期陆续出现了水俣病、痛痛病等由于污染所引起的疾病。“那时出现了新生儿畸形和两只头的小猫，我们才意识到环境污染给我们带来了如此大的破坏。”

　　由于受到环境污染带来的直接影响，居民反对公害的运动空前高涨，开始是以受害地居民请愿和以患者为中心开展运动，后来各自治体开始展开独立的救济措施，最后演变为“一场全国性的反对公害运动”。通过被害者和居民的不懈努力，日本政府终于在1968年颁布了日本历史上第一部环境保护法——《大气污染防治法》，其后又陆续颁布了《噪音规制法》、《汽车尾气排放规制法》、《水质污染防治法》等多部法律，有效地遏制了污染，“通过市民运动，企业的责任得以明确。市民运动成为地方自治体、国家、企业努力防治公害的最大推动力。”日本环境新闻工作者枝广淳子说。

　　日本20世纪60年代至70年代中期的“市民运动”有效地遏制了产业型公害的发生，政府通过颁布一系列法律条文明确了企业的责任，并通过工业重新布局（把工厂从工业过度集中的地区向集中程度低的地区转移）有效地控制了污染；企业积极开发环保技术，同时国家鼓励并对积极开发环保技术的企业给予税收和金融支援，国家和企业有效地配合起来，进一步推动了环保的发展。与此同时，第二轮污染——生活型公害又凸显出来。

　　进入70年代中期，随着法律上的限制和公害防治技术的发展，由工厂和事业单位（固定产生源）产生的公害物质大幅度削减，严重的公害问题得到控制、环境改善取得进展。铃木正德介绍道，日本的产业结构已由重厚长大产业向轻薄短小、技术集约型产业、服务业转化，但是环境污染的问题却没有得到根本的改善，汽车的普及导致汽车尾气排放对环境的污染日益严重，而人们大量使用含磷洗衣粉，并把未经过处理的污水排放到水里又导致赤潮的大量发生，以及人们肆意丢弃生活垃圾都导致了生活环境的相关项目（BOD、COD）进一步恶化。

　　对此，日本政府从70年代开始大力推动节能，从1974开始到1985年，日本政府累计投入了600亿日元的研发费用于节能减排，即使是在1974年经济不景气的情况下仍然保持了较高的投入。经过十几年的努力，日本每单位GDP的能源消耗量由1970年的0.15Mtoe下降到1985年的0.12Mtoe；每单位GDP的CO2排放量由1970年的0.4kg-CO2下降到1985年的0.3 kg-CO2。“居民重新看见了碧水蓝天。”

　　经过60年代到80年代20几年的环境污染的教训，“日本政府和人民意识到地球环境问题、资源有限性的时期到来了。”铃木正德说，80年代中后期，日本政府不仅加大投入力度应对本国的环境问题，而且积极参与国际环保活动（加入《巴塞尔条约》、签署限制破坏臭氧层物质的生产和进出口法令），普通群众也自发成立各种环保组织通过宣传提高人们的环保意识。

　　环保意识、企业责任与政府支持

　　2008年10月29日，国务院新闻办公室发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书（以下简称白皮书）。白皮书重申：“把建设资源节约型、环境友好型社会作为一项重大的战略任务，到2010年单位GDP能耗比2005年降低20%左右，并作为重要的约束性指标。”中国是一个发展中国家，人口众多、经济发展水平低、气候条件复杂、生态环境脆弱，易受气候变化的不利影响。气候变化对中国自然生态系统和经济社会发展带来了现实的威胁，主要体现在农牧业、林业、自然生态系统、水资源等领域以及沿海和生态脆弱地区，适应气候变化已成为中国的迫切任务。同时，中国正处于经济快速发展阶段，面临着发展经济、消除贫困和减缓温室气体排放的多重压力，应对气候变化的形势严峻，任务繁重。我国现在所面临的环境情况和日本当年的环境情况有很多类似之处，“日本的环保经验值得我国借鉴。”中国能源研究会副理事长兼秘书长鲍云樵说。??“但我国和日本的情况还是有很大的不同。”国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬说。他表示，日本的环保改革是一种自下而上的改革（由百姓促进政府进行改革），而我国的环保概念是在1972年政府派代表团去参加世界环境会议，了解了世界的环保形势之后才形成的。回来后是由政府自上而下的推动环保改革。

　　对于我国现在国民环保意识虽已有显著提高但还有所欠缺，林家彬认为环保意识的形成需要一个过程，日本刚开始的时候也走了一些弯路，政府和人民都没有意识到环保的重要性，直到后来出现了四大公害病，威胁到了人们的健康，人们的环保意识才逐渐形成，才有了要求政府出台法律制止企业污染的群众性运动。铃木正德也认为，环保意识的形成确实是一个漫长的过程，当年人们即使受到了污染带来的伤害，但从一开始就让人们接受环保这样一个概念还是很难的，人们虽然心里明白乱丢垃圾会污染环境，但在生活中还是难以改变。“要让人们真正树立环保意识，除了靠人们自觉以外政府必须要对人们进行环保教育，让环保意识扎根于人们心中。”林家彬说。

　　铃木正德说，在日本，企业每年都必须在特定的工厂里选拔防止公害总管、防止公害管理员、防止公害主任，并汇报给地方自治体。对他们每年都要进行严格的考试以选拔合格的官员。如果出现事故，将会一级一级的追查责任，这样就在企业内部实施了有效的监管措施，防止由于企业自身出现的污染问题。日立集团最高环境战略负责人八丁地隆也指出，日本的企业都有一套很明确的、完整的环境组织机构的构建。他以日立公司为例，上世纪70、80年代日立分别成立了“环境配备推动中心”、“能源开发推动部”和“产品安全特别委员会”，特别是加强了委员会的职责，明确了不同公害的责任承担。总公司在工厂主导下开展适应地区和业务特点的环境经营，设定比法规更严格的自主目标，加速实施应对措施。公司还在全体职员中开展节能运动、渗透环保意识。“最重要的是，日本企业重视国际环境标准，到2006年为止日本国内企业和日本海外企业共有334家获得了ISO14001的认证”，八丁地隆说。

　　林家彬认为，我国企业应当更加重视环保，提高环保技术是关键。他说，随着时代的发展，科学技术越来越进步，以前不经济无法再利用的东西随着科技进步变得可以利用了，企业要通过技术上的突破、通过技术的不断创新来变废为宝。

　　政府的支持从来都是一项事业成功的关键。铃木正德指出，日本政府对企业进行环保的支持是十分巨大的，对企业研究所开发给予税收、金融支援；国家也同时强化关于防止公害技术的实验研究，推进产学官共同研发项目；政府还对进行环保开发的企业提供融资，从而积极配合支援了企业的环保研发。

　　林家彬也谈到，无论是从经济利益角度还是民生角度国家鼓励企业进行节能减排的环保活动对我国都是有百益而无一害的，我国的发展受资源的约束，开展节能减排可以有效的减轻发展成本。他认为，政府应当从制度和技术两个层面上推进节能减排：第一，要激励包括企业和市民在内的主体，让他们把过去污染排放、资源浪费的生产方式、生活方式向节能减排的方向转换；第二，要进行技术创新，开发出更加适用的环保技术。林家彬特别指出，政府不光要在制度和技术两个层面推进节能减排，更重要的是要对企业加以正确的引导，避免由于企业进行重复投入而造成的资源浪费和污染。

　　加强国际合作，遵循共同但有区别的责任

　　1997年，美国、日本等发达国家和中国、印度等发展中国家领导人在日本京都共同签署了《京都议定书》，旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖。《京都议定书》规定，到2010年，所有发达国家二氧化碳等6种温室气体的排放量，要比1990年减少5.2％。??明年，将迎来后京都议定书的框架交涉期限，围绕国际间交涉的动向也日渐激烈。特别是美国的新一届政府，想必会更多的参与温暖化问题。另外，对于包括中国在内的发展中国家，在关注国际舆论的同时也必须要考虑在新的框架中如何发挥作用。为了应对世界环境变化，同时也为了履行我国应当承担的国际责任。2006年国家利用国债和中央预算内投资支持节能重点项目111个，形成1010万吨标准煤的节能能力。2007年国家利用国债和中央预算内投资以及中央财政资金，支持重点节能工程项目681个，形成2550万吨标准煤的节能能力；各级地方政府引导的企业节能技术改造形成6000多万吨标准煤的节能能力。2006—2010年，通过实施十大重点节能工程可形成约2.4亿吨标准煤的节能能力。采用财政补贴推广使用节能灯5000万只的任务已在各地组织实施，近三年将推广使用节能灯1.5亿只以上。

　　美国人口仅占全球人口的3％至4％，而排放的二氧化碳却占全球排放量的25％以上，为全球温室气体排放量最大的国家。美国在1998年签署了《京都议定书》。但2001年3月，布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，宣布拒绝批准《京都议定书》。在今年7月7日日本洞爷湖举行的八国峰会上，美日英法德等发达国家承诺在2050年温室气体排放减少一半，但对于中期的减排目标应该是什么，主要由谁来减排，以及50%的减排量应该以哪一年为基准，都没有一个明确的概念。

　　“《京都议定书》对批准了议定书的国家无法达成削减目标时设置了惩罚，但是对没有批准《京都议定书》的发达国家却没有规定惩罚措施。”东京大学先端科学技术研究中心客座教授泽昭裕说。他认为，《京都议定书》中要求的总量目标的设定方法并不是基于科学知识，而是依靠外交游戏色彩严重的谈判决定的，要保证议定书的顺利实施就必须对议定书的惩罚措施做出修改。我国2006年和2007年全国单位GDP能耗分别下降1.79%和3.66%。2007年电力、钢铁、建材、化工等行业年耗能1万吨标准煤以上重点企业35种主要产品单位综合能耗指标中，下降的有33项，上升的只有2项，节能3830万吨标准煤。2006年和2007年累计节能1.47亿吨标准煤。

　　根据国际有关研究机构数据，1904—2004年中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量约占世界同期的8%，人均累计排放量居世界第92位。而澳大利亚、美国的人均排放量却居世界前两位。鲍云樵认为，发达国家的人均能源消耗量是我国的几倍，应该承担起更多的减排义务。可一些没有达到议定书规定的发达国家现在却把削减温室气体排放的责任推到发展中国家身上。在洞爷湖峰会上，发达国家一致认为主要的发展中国家应该进一步努力削减温室气体的排放。泽昭裕认为，发达国家不应该把减排的责任推卸到发展中国家身上，而应该加强国际间的合作。

　　我国是碳收集领导人论坛、甲烷市场化伙伴计划、亚太清洁发展和气候伙伴计划的正式成员，是八国集团和五个主要发展中国家气候变化对话以及主要经济体能源安全和气候变化会议的参与者。我国还与欧盟、印度、巴西、南非、日本、美国、加拿大、英国、澳大利亚等国家和地区建立了气候变化对话与合作机制，并将气候变化作为双方合作的重要内容。“我国是一个负责任的国家，《议定书》并没有要求我们一定要达到规定的减排目标，是我国主动承担的。”林家彬说。但是，“我们要遵循共同但有区别的责任，发达国家理应承担更多的责任（控制温室气体排放），发达国家应对发展中国家提供没有任何附加条件的资金及技术支持。”环境保护部污染控制司副司长李新民说。

　　“现在的节能环保政策，可以说是由政治领导力、外交、国内政策、企业行动和消费者意识等的共同作用得以有效地实施”，八丁地隆说：“我们在环保中的工作也并不是都获得了成功，还是需要多方的关注，踏踏实实的做好环保这项工作。”