799个审批工作日缩短为30个：李克强打叉的“万里审批图”...

王兴

来源：第一财经

2017年03月01日

年前，广州市两会上的“万里审批图”曾引发社会高度关注。2015年1月，李克强总理在广东自贸区考察时给“万里审批图”打叉，并要求广东为改革探路。广州开发区以此为契机，推行相对集中行政许可权试点，加强事中事后监管，积极破解这环环相扣的“万里审批图”。如今，投资建设项目从立项到验收完成主流程审批事项最快只需30个工作日。
总理给“万里审批图”打叉
4年前，广州市政协常委曹志伟公布了一张长达4.4米的行政审批“万里长征图”，揭示企业投资建设一个项目何其艰难：经过20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政收费，最快也需799个审批工作日。

    图片说明：“这些多余的审批项目都该‘打叉’！把它送进历史。”2015年1月5日，李克强在广东自贸区南沙片区，指着一张长4米、耗时近800天的投资项目审批流程图说。得知改革后审批时间缩短为原来的1/5，总理说，“万里审批图”制约市场活力，容易滋生腐败。广东要继续先行先试，为“三规合一”等改革探路。
在就任国务院总理后首次全国两会记者会上，李克强总理就说必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。全国各地围绕如何提速审批、便利企业积极展开探索与实践。但是，相比企业注册一天就能搞定这样显著的改革成效，企业投资建设项目的报批周期仍然较长。2015年1月，李克强总理在广东自贸区南沙片区考察时给“万里审批图”打叉，并要求广东为改革探路。3月，中央编办、法制办发出通知，选取天津市所有区县、河北、山西、江苏等8省市开展相对集中行政许可权试点，其余省份各选择2-3个市、县(市、区)或所属国家级开发区开展改革试点。随后，广州开发区被确定为广东省相对集中行政许可权试点改革区之一，并于2016年5月实施改革。
闯关难点：环环相扣的“万里审批图”
企业报建项目周期为何需要这么久?改革为何这么难?首先，报批流程涉及的部门多、审批的环节多。一个项目从引入到投产，要经过土地供应、项目立项、规划许可、施工许可及建设验收5个阶段。每个阶段的审批少则三四个，多则十几个，涉及部门包括发改、人防、环保、规划、国土、建设、消防、水务等，住宅项目还涉及教育，商业项目还涉及卫生防疫。其次，审批环节相互交叉、互为影响。如，施工许可证以建设工程规划许可证和环评为前提，某一环节停滞就会导致整个流程延长。行政审批和技术审查相互交织加大了审批难度，如图纸审查等想一次性通过，基本不可能。建设领域的审查涉及公共利益，公示的环节很多，也难以压缩。第三，不同部门之间互不共享审批结果。每个部门都有一套自己的流程，每个流程都必须走一遍。“万里审批图”作者曹志伟曾称，同样的材料，前一个部门审30天通过，后一个部门还要再审30天。广州开发区行政审批局局长郑勇表示，有的部门在审查时需要其他部门给出意见或进行协调，“文来文往就要一周”。

图片说明：上百个不同颜色的小方块堆积在图上，标明了一个投资建设项目从立项到验收的漫长征程。
破解之道：一个部门管审批
广州开发区为了破解以上难点，一方面，将分散在各审批部门的涉及企业投资、经营领域的行政许可权力，逐步交由行政审批局统一行使，现已纳入立项、规划、建设、环保、市政、绿化、人防、招投标8个领域38个审批事项，覆盖了从立项到验收的企业筹建审批全流程。另一方面，分离行政审批与技术审查。把建设工程规划许可等技术审查的部分，以购买服务的方式外包出去，通过招投标委托专业设计院来为政府服务，而且要求对企业先期进行辅导，在方案报上去后限时审查，并给出书面结论。行政审批局以此为基础审批，最多2个工作日就可完成，这样企业“吃回票”少了，也限制了经办官员的自由裁量权。
此外，广州开发区跳出就单个事项办理时限不断压缩的“碎片化”思路，积极探索并联、合并、后置、信任审批等方式，“系统式”优化审批流程。比如，在事项比较复杂、环节比较多的规划报建阶段，对小于一定面积的加建、改扩建工程无需办理修建性详细规划审查，对于部分项目允许修规审查与建设工程规划许可证核发合并办理。
强化事中事后监管
经过这几年的改革，中央已经把许多审批事项下放给省，省给市，市给区，层层下放后，最终都集中到了区一级。与此同时，原来的“以审批代替监管”正逐步向弱审批、强监管转变。事实上，广州开发区进行的试点工作有两个：第一个是创新行政管理方式、加强事中事后监管，第二个才是相对集中行政许可权试点，二者相互衔接。
在制度保证方面，广州开发区为了促进相对集中后审批与监管无缝衔接，制定出台了《区相对集中行政许可权和事中事后监督管理实施办法》和《监管清单改革工作指引》，从审管对接、日常检查、行政处罚等监管各环节做出要求，推动各部门按照统一规范建设标准化监管清单。
在信息系统保障方面，广州开发区建立了审批监管大数据平台，多个职能部门间的数据信息可以互通共享、分析应用。比如，行政审批局与原审批部门之间的数据实时推送，将原来分散在商事信息平台、审批管理系统等19个不同系统内的，关于注册登记、审批、监管等信息实时共享，避免多头采集、分散管理。
初步成效：“每一个节点都比预想的快”
与4年前相比，企业投资建设项目需要的主要证件、必经的主要流程并未改变。但依托相对集中行政许可试点，已能够在法定范围内将审批时间大幅压缩。如今，从立项到验收完成主流程审批事项，最快只需30个工作日。广州云升天纪科技有限公司总经理覃铭对现在的速度很满意，“原来仅仅办一个施工许可证就要5个月，去年受益于改革，我们从组建团队到正式施工加起来才半年。”公司今年7月就可投产，原本预计至少要一年半到两年。广东凯普生物科技有限公司总裁助理管于伟称，“公司在全国有20个项目，全部都在开发区，而广州的每个节点办理都比预想的快，整体也是最快的。”由于改革提速，公司至少提前了半年投产，多创造了超过2亿元的产值。
投资环境的改善也助力了广州开发区的招商引资。2016年，全区新引进内资项目6661个，注册资本307.5亿元;全区新增注册外资项目90个，比2015年同期增长18个，合同利用外资42.15亿美元，实际使用外资21.46亿美元，在国家级开发区中名列第二。
未来方向：压缩流程接近极致 改进审批还可发力
现在的30个工作日是否还有压缩的空间?郑勇表示，基本已达极致，除非取消审批或者改成备案。改革分四个层级，一是取消审批，这个很难，许多是法定的东西取消不了，即使取消了相应的监管措施要跟得上;二是审批改备案;三是探索诸如先照后证、信任审批、容错审批、缺项审批等等;四是优化流程。现在大部分做的是这项工作，但要做的事项总在那里，再优化也要半天、一天。
取消审批难不仅因为是“法定”。广州市法制办曾考虑过“建筑节能审查”到底有没有必要作为独立审批项目存在，提出将这项审查并入到“施工图审查”里。但有关部门坚决不同意，因为“它背后有一个机构，如果真的取消了，那么这个机构或许连存在的价值都没有了”。
不过，优化流程方面，还可以从企业角度做些改善，同样能提高审批速度。广州归谷科技园有限公司经理徐淑贞称，项目报建是系统工程，审批一环扣一环，企业要熟悉业务，及时与部门沟通，提前准备材料，就能缩短时间。